في هذه المقالة سأحاول تناول التفرقة بين مفهومين رئيسيين؛ الأول هو مفهوم حرية التصرف (Discretion)، الذي يعني منح مساحة من الحرية للمسؤولين بهدف التعامل مع الأمور وفقاً لتقديراتهم في كل حالة على حدة؛ والثاني هو مفهوم قاعدة السياسات الثابتة (Policy rule)، الذي يعني تطبيق القاعدة الموضوعة سلفاً في كل الحالات، ودون منح المسؤولين أي مساحة للتصرف أو التقدير.
سأحاول التفريق بين المفهومين من خلال التطبيق على ثلاثة أمثلة مختلفة: المساعدات الاجتماعية أو ما يعرف عادة بالدعم وبالأخصّ في صورته النقدية، والسياسة النقدية، وسنّ التشريعات والتقاضي. وستتناول المقالة الجدل الدائر حول التفضيل بين حرية التصرف وقاعدة السياسات الثابتة من خلال أخذ حالة الجدل تلك من نطاقها الأساسي الذي تُطرَح فيه عادةً، ألا وهو السياسة النقدية، وسحبه على موضوعين آخرين، وهما السياسات الاجتماعية وعملية التشريع والتقاضي.
القاسم المشترك بين الأمثلة الثلاثة هو الاحتكار، والمُحتكِرُ هنا هو الدولة، فالدولة هي التي تسنّ التشريعات، وهي التي تقدم الدعم النقدي، وهي التي تمارس السياسة النقدية. ومع أننا قد نجد بدائل للدولة في حالة غيابهاالغياب هنا لا يعني عدم وجود دولة نهائياً، في صورة مؤسسات مختلفة، لكنه يعني ضعف وجودها في بعض المجالات أو في بعض المناطق الجغرافية. في الحالات الثلاث، إلا أن الدولة تبقى الطرف المهيمن وصاحبة اليد العليا فيها. وقد تتمثل بدائل الدولة في موضوع الدعم النقدي في المجتمع المدني والمساعدات الأسرية، وإن كانت الأخيرة قد تآكلت ولا زالت تتآكل مع الوقت. كما أن للدولة بدائل في حالة التقاضي والتشريع، في حالة غيابها أو ضعف هيمنتها، ولعل المثل الأبرز يتمثل في القانون العرفي. وحتى في حالة السياسة النقدية، يمكن القول إن المضاربين على العملات في السوق السوداء ينافسون الدور الاحتكاري للدولة في رسم السياسة النقدية، وقد يحلُّ محلَّ هؤلاء المضاربين صندوقُ النقد الدولي والبنوكُ الكبيرة التي تستثمر في أدوات الدين العام.
يتم استخدام مثال التفاوض مع الإرهابيين لإطلاق سراح الرهائن للتفرقة بين حرية التصرف وقاعدة السياسات الثابتة، فمعظم الدول تعلن صراحة أنه لا تفاوضَ مع إرهابيين، وذلك بغرض إضعاف الرغبة لدى هؤلاء في خطف الرهائن والتفاوض من أجل إطلاق سراحهم مقابل الحصول على بعض الطلبات. هذه قاعدة ثابتة من المفترض أن يتم الالتزام بها، حتى ولو كان الأمر على حساب حياة بعض الأشخاص، لأن عدم الالتزام بتلك القاعدة سوف يعني وجود الحافز لدى مزيد من الأشخاص للقيام بالفعل نفسه، لعلمهم بعدم التزام حكومة الدولة المعنية بالسياسة المعلنة، وهو ما يعرف في علم الاقتصاد بمشكلة «تضارب الوقت»Time inconsistency، أي عدم الالتزام بسياسة أو بقاعدة موضوعة عند مواجهة المحكّ العملي.
الأمر مشابه لقانون القراصنة، الذي كان يقضي بأنه في حالة استسلام السفن التجارية لسفينة القراصنة فإن ذلك سوف يضمن لطاقم السفينة معاملة جيدة، لكن إذا كانت هناك مقاومة فإنها سوف تُقابل بكل وحشية وعنف. كان لا بدّ للقراصنة أن يلتزموا بتلك القاعدة التي وضعوها، لأن تساهلهم في حالة المقاومة سوف يعني تكرار واقعة المقاومة مرة أخرى، كما أن عدم تنفيذهم لوعد المعاملة الجيدة في حالة الاستسلام سوف يعني أن القاعدة لا يتم العمل بها، وبالتالي سوف يكون الرد بالمقاومة. ولضمان سريان القاعدة، وصل الأمر إلى حد أن سفينة القراصنة التي كانت تقوم بمعاملة طاقم سفينة مستسلمة بطريقة غير جيدة تتم معاقبتها من قبل باقي سفن القراصنة، وذلك لخرقها القانون العرفي المتفق عليه. وهكذا يحرص القراصنة، تماماً مثل صانعي السياسات في العصر الحديث، على عدم الوقوع في مشكلة «تضارب الوقت».
في المثالين السابقين، يحاول القائمون على تطبيق السياسة التأثير على توقعات الأشخاص وبالتالي على تصرفاتهم، فأي شخص يفكر بالمنطق لن يحاول خطف رهائن ليفاوض على إطلاق سراحهم، ولن يحاول مقاومة القراصنة لأنه ليس هناك مكاسب من وراء ذلك الأمر. الأمر مشابه أيضاً لما تقوم به النظم الديكتاتورية، التي تقوم في بعض الأحيان بارتكاب مجازر في محاولة منها لإرسال رسالة لبقية أفراد المجتمع والتأثير في تصرفاتهم، تماماً كما فعل النظام الحاكم في مصر حالياً في أحداث رابعة، أو كما فعل حافظ الأسد في مدينة حماة عام 1982.
من خلال ارتكاب تلك الأفعال الشنيعة، ترسي تلك النظم قاعدة مفادها بأنه لا تهاون مع أي محاولة للتمرد على السلطة الحاكمة، التي تحرص في كل وقت يتم فيه وضع تلك القاعدة على محكّ عملي، من خلال تظاهرات صغيرة الحجم على سبيل المثال، على أن تُظهر التزامها الكامل بتلك القاعدة.
السياسة النقدية هي الملعب الرئيسي الذي حدث، ولا يزال يحدث، فيه ذلك الجدال الحاد حول أي من الخيارين يجب اتباعه لممارسة السياسة النقدية: هل نستخدم قاعدة السياسات الصارمة، أم نتيح هامشاً واسعاً من حرية التصرف للقائمين على تنفيذ تلك السياسة؟
في السياسة النقدية
في حالة السياسة النقدية، هناك من يرى أن ترك مساحة وحرية التصرف للسياسيين سوف يؤدي إلى إلحاق الضرر بالاقتصاد، نظراً لأن هؤلاء سوف يميلون إلى تجاهل التضخم، وينظرون بشكل رئيسي إلى معدل التوظيف من خلال العمل على تقليل البطالة، وذلك في محاولة لكسب ودّ الناخبين، تماماً كما هو الحال في مثال التفاوض مع الإرهابيين، حيث قد يميل السياسيون إلى القبول بطلبات الخاطفين تحت ضغط الرأي العام على سبيل المثال. ولذلك ينادي البعض بضرورة وجود قاعدة للسياسات يلتزم بها القائمون على تطبيق السياسة النقدية، ويفضل أن يتمتع هؤلاء بالاستقلالية بعيداً عن ضغوط السلطة السياسية التي تنظر دائماً إلى رضى قاعدتها السياسية كما أوضحنا. ومن هنا جاءت الاستقلالية التي تتمتع بها البنوك المركزية حول العالم كسبيل رئيسي لتحقيق أهداف السياسة النقدية بمعزل عن ضغوط الحكومات أو السلطة السياسية.
المفارقة هنا أن تفويض ممارسة مهام السلطة النقدية لمؤسسة مستقلة تتمثل في البنك المركزي، هو نوع من أنواع منح حرية التصرف «Discretion»، وحرية التصرف التي يتمتع بها البنك المركزي هي حريته في التصرف بعيداً عن قواعد اللعبة السياسية، غير أنه سيلتزم بقاعدة السياسات الثابتة، التي سوف يتم اختيارها لتطبيق السياسة النقدية.
لعل الاستراتيجية التي يتبعها البنك المركزي المصري حالياً، ألا وهي استهداف التضخم، تقوم أساساً على كونها قاعدة سياسات ثابتة، بحيث يلتزم البنك باستهداف معدل تضخم معين، ويكرس كل مجهوداته وأدواته للوصول إلى ذلك المعدل المُستهدف، حتى لو كان ذلك على حساب معدل التوظيف أو النمو، وعلى العكس تماماً مما قد يتمناه السياسيون الذين يرغبون في تحفيز النشاط الاقتصادي لتوليد فرص عمل أكثر. ومن خلال إعلان معدل مُستهدَف للتضخم، يهدف القائمون على تنفيذ السياسة النقدية للتأثير على توقعات وتصرفات الأفراد، بالأخصّ فيما يتعلق بالتسعير وتوقعاتهم للتضخم، تماماً كما هو الحال بالنسبة للسياسة المتبعة في القرصنة أو في حالة خطف الرهائن.
وكما هو الحال في حالة خطف الرهائن أو في حالة القرصنة، الالتزام الجاد من جانب القائمين على السياسة النقدية بتحقيق معدل التضخم المُستهدف، هو الذي يرسل إشارات واضحة للأفراد بأن السلطات النقدية جادة في تنفيذ سياستها، وهو الأمر الذي من المفترض أن ينعكس على تصرفات الأفراد فيما يتعلق بالتسعير، بحيث لا يأخذون معدل التضخم في حسبانهم أثناء اتخاذهم لقراراتهم الاقتصادية، وبالتالي يحدث استقرار عام في مستوى الأسعار.
في التشريع والقضاء
خرج الرئيس المصري الحالي عبد الفتاح السيسي في أحد التصريحات ليعلن انزعاجه من بطء محاكمات الإرهابيين، مطالباً القضاة بضرورة الإسراع في البتّ في تلك القضايا. هنا يريد الرئيس السيسي ببساطة منح القضاة حرية التصرف، على حساب القواعد التي من المفترض أن يتم اتباعها في جميع الحالات.
في عهد رئيس الوزراء المصري الأسبق حازم الببلاوي، عزمت الحكومة على إصدار ما سُمّي وقتها بقانون النوايا الحسنة، وكان الهدف الأساسي من وراء ذلك القانون هو تحصين المسؤولين الحكوميين من المسائلة القانونية على أساس أنهم كانوا حسني النية، وقد جاء طرح ذلك القانون في الوقت الذي وُصفت فيه الحكومة بحكومة الأيادي المرتعشة، نتيجة تخوّف المسؤولين فيها من اتخاذ أي قرارات أو توقيع أي عقود قد يجدون أنفسهم عرضة للمحاكمة فيما بعد بسببها بتهم فساد. سرعان ما تراجعت الحكومة عن إصدار مثل ذلك القانون، نتيجة الانتقادات العديدة التي قوبلت بها فكرته، ولكن وبعد مرور عدة أشهر فقط، وفي فترة حكومة رئيس الوزراء الأسبق إبراهيم محلب، أصدر عدلي منصور، رئيس الجمهورية السابق، القانون المعروف إعلامياً بقانون تحصين العقود، وكأن لسان حال الحكومة هو: ألم يعجبكم أن نصدر قانون لتحصين المسؤولين، إذن سوف نصدر قانوناً لتحصين العقود، وبالتبعية فإن المسؤولين سيكونون محصنين. هذا القانون تحديداً يهدف لإطلاق يد المسؤولين، أو توفير حرية التصرف لهم، على حساب القواعد التي من المُفترض اتباعها.
هناك أمثلة عديدة في مجال التشريع والتقاضي يمكن أن توضح لنا كيف يتم توفير حرية التصرف على حساب القواعد التي من المفترض أن يُعمل بها، ولعل أبرز تلك الأمثلة هي حالة القضاء العسكري. فالقضاء العسكري يعمل بعيداً عن القواعد والأطر التي تحكم ما يسمى غالباً «القضاء العادي»، وبالتالي تتوفر له حرية تصرف لا تتوفر تحت مظلة القضاء المدني، من قبيل تسريع عملية المحاكمات وعدم وجود درجات متعددة من التقاضي، وهي أمور تغبط الحكام السلطويين، وعلى رأسهم حاكم مصر الحالي الذي أمتعض كما أوضحنا من قبل من بطء المحاكمات التي تتم بحق المتهمين بالإرهاب.
في السياسات الاجتماعية
في حالة المساعدات الاجتماعية، وبالأخصّ فيما يتعلق ببرامج الدعم النقدي، يتم انتقاد الاعتباطية «Arbitrariness» أو حرية التصرف «Discretion» التي عادة ما يتمتع بها الاخصائي الاجتماعي، الذي يذهب إلى المنازل لزيارة أصحاب الحالات، ويأخذ القرار فيما يتعلق بكل حالة على حدة، وهو الأمر المتبع في حالة معاش الضمان الاجتماعي، الذي هو أحد أشكال الدعم النقدي الموجودة في مصر منذ خمسينيات القرن الماضي وحتى يومنا هذا.
على عكس تلك «الاعتباطية»، تأتي وسائل جديدة لاختيار المستفيدين من برامج المساعدة الاجتماعية، من بينها الطريقة المستخدمة في تحديد المستفيدين من برنامجي الدعم النقدي «تكافل وكرامة»، اللذين بدأت الحكومة المصرية في تطبيقهما في عام 2015، حيث يتم إدخال البيانات التي تم تجميعها من الأسر طالبة الدعم إلى الحاسب الآلي، في معادلة مهمتها إعطاء وزن لكل أسرة، وبناء على ذلك الوزن يتم تحديد ما إذا كان الشخص أو الأسرة مستحقين للدعم أم لا. ينظر لهذه الوسيلة على أنها تتجنب التدخل البشري، لأنها توفر قواعد وإجراءات محددة تسري على الجميع، أي أنها تحاول اتباع أسلوب قاعدة السياسات الثابتة.
أي الخيارين أصلح إذن؟
في الأمثلة التي تم ذكرها فيما سبق، غالباً ما تُنتقد حرية التصرف وتُمتدح قاعدة السياسات الثابتة، خاصة من قبل هؤلاء الذين لا يهتمون للتفاصيل بقدر ما يهتمون بالأرقام. ففي حالة المساعدة الاجتماعية، تتواكب القاعدة مع الميل نحو خفض الإنفاق العام، وفي حالة السياسة النقدية تتواكب القاعدة، مثل استهداف التضخم على سبيل المثال، مع التوجه نحو تحقيق الاستقرار في مؤشرات الاقتصاد الكلي ومن بينها معدل التضخم على سبيل المثال، حتى لو كان ذلك على حساب بعض الارتفاع في معدل البطالة. في الحالتين المهم هو الحفاظ على مؤشرات الاقتصاد الكلّي، مثل التضخم وعجز الموازنة وحجم الدين العام، بغض النظر عن ارتفاع معدلات الفقر أو ارتفاع معدلات البطالة.
ولكن على الجانب الآخر يمكن أن تُنتقد قاعدة السياسات الثابتة، التي لا تسمح بأي قدر من مراعاة بعض الحالات الخاصة، أو التي تفتقد إلى روح القانون كما يقولون. ففي حالة السياسة الاجتماعية المتمثلة في الدعم النقدي، ما الذي يضمن أن المعادلة التي يتم بناءً عليها اختيار المستفيدين من البرنامج سوف ينتج عنها اختيار سليم 100%؟ وفي حالة السياسة النقدية، تُنتقد قاعدة السياسات الثابتة لأنها لا تعطي مساحة لحرية التصرف بما يساعد على تجنب أضرار اقتصادية قد تكون غير مبررة في بعض الأحيان في سبيل تقديس بعض الأهداف، مثل استهداف معدل معين للتضخم على حساب معدل التوظيف والنمو.
في حالة التقاضي، دائماً ما نسمع جملة روح القانون. السارق لا بدّ أن يُعاقب وفقاً للقانون، ولكن ماذا إذا كان السارق قد سرق رغيف خبز لأنه لا يملك أي نقود ويتضور جوعاً؟ هل لا بدّ أن تتبع القاعدة بصرامة في هذه الحالة ويعاقب ذلك السارق على فعلته تلك؟ ولكن بالمقابل فإن روح القانون، أو حرية التصرف، قد يساء استغلالها أيضاً.
نتيجة لتلك الحيرة، ولتمتع كل خيار من الخيارين بمزايا وعيوب واضحة. نجد أن ما يحدث هو الميل للجمع بين الخيارين في آن واحد، فعلى سبيل المثال في حالة السياسة النقدية، بدلاً من اتباع استهداف التضخم الصارم، يكون هناك ميلٌ لاتباع استهداف التضخم المرن، بحيث تميل السلطات النقدية لأخذ معدل النمو وبالتبعية معدل التوظيف في اعتبارها، بدلاً من التركيز شبه الحصري على معدل التضخم.
ولكن حتى ذلك الحل الوسط لا يعني بطبيعة الحال انتهاء حالة الجدل حول أفضلية كلّ من الخيارين، وهو ما ظهر بوضوح في النقد الذي تم توجيهه لسياسة استهداف التضخم، حتى المرن منها، باعتبارها أحد الأسباب وراء الأزمة المالية العالمية التي وقعت في عام 2008. يبدو أن حالة الجدل تلك سوف تستمر، لأنه الأرجح أنه لن تأتي تلك القاعدة أو الاستراتيجية السياسية أو الاقتصادية التي تحظى بإجماع عام.
خاتمة
النقاش والجدال حول حرية التصرف وقاعدة السياسات الثابتة ليس بعيداً عن واقعنا المُعاش. حينما خرج الرئيس المصري الحالي عبد الفتاح السيسي يطالب المصريين بمنحه تفويضاً لمواجهة الإرهاب، كان هنا يطالب بحرية تصرف مطلقة يتم منحها له، أو كما يقولون بالمصري «أراد شيكاً على بياض». وغالباً ما ينظر الحكام السلطويين للديموقراطية على أنها معطلة لمسيرة التقدم، نظراً لأن الديموقراطية وقواعدها الموضوعة سلفاً لا تنتج ذلك الإجماع الذي يقتات عليه هؤلاء السلطويين، فالسلطوي لا يحتمل أن يرى شخصاً واحداً معارضاً له، لأنه يرى في ذلك مسّاً بكرامته وبـ «التضحية البالغة التي يقدمها من أجل الوطن بقبوله الجلوس على كرسي السلطة».
وفي حالة السياسة النقدية، هل نحن بحاجة بالفعل لسلطة مستقلة غير منتخبة تتمثل في البنك المركزي، لتأخذ لنا قرارات تؤثر في مستوى معيشة عشرات الملايين كما هو الحال في مصر. الأمور مرتبطة ببعضها بعضاً بشكل كبير، فمن هم على رأس السلطة السياسية يأتون بأشخاص على رأس البنك المركزي، وكل هؤلاء يدخلون في معاملات مع جهات مثل صندوق النقد الدولي ليصلوا لاتفاقات تؤثر في حياة الملايين من سكان البلد المعني، بدون أن يأخذ أي شخص رأيهم في كل تلك الأمور، بِدءاً من كيفية اختيار من هم على رأس السلطة السياسية، وانتهاءً بخفض الدعم والمزايا الاجتماعية بناءً على اتفاقات أُبرِمَت في الغرف المغلقة.
