موقف من العقوبات في سوريا

في هذا المقال، يتناول رئيس تحرير ذا سيريا ريبورت جهاد يازجي أبرز القضايا التي أثيرت حول العقوبات الغربية على سوريا، مُقدّماً عدداً من التوصيات المتعلقة بالسياسات.

تتزايد الأصوات الداعية إلى إعادة تأهيل بشار الأسد في أوروبا، وتلبية مطالبات موسكو بتمويل إعادة إعمار البلاد. يعني ذلك رفع العقوبات المفروضة على النظام السوري ومحاسيبه، بالإضافة للعقوبات التي تستهدف قطاعات محددة من الاقتصاد.

كانت الإجراءات التي اتخذتها الإدارة الأميركية والاتحاد الأوروبي منذ تشرين الثاني 2018 قد أدت إلى اشتداد وطأة هذه العقوبات، في حين من المقرر أن تزداد الرهانات مع التقدم التشريعي الخاص بقانون قيصر في الكونغرس الأميركي.

لذلك ربما يكون الوقت قد حان لتقييم أثر هذه العقوبات وما ينبغي القيام به في الأسابيع والأشهر المقبلة.

ما لا تُسأل عنه العقوبات

بعض الأصوات تلوم العقوبات على كافة المصائب التي يعاني منها الاقتصاد السوري تقريباً، غير أن السبب الوحيد والأهم للظروف الاقتصادية والاجتماعية المأساوية هو التدمير المهول الذي تعرضت له البلاد خلال الأعوام الثمانية الماضية. معظم ذلك التدمير، وإن لم يكن كله، سببه النظام السوري والقوات الجوية الروسية، وهما المسؤولان عن دمار نصف حلب وحمص ودير الزور وعشرات المدن والبلدات الأخرى في مختلف أنحاء البلاد.

معظم البنى التحتية المادية والقدرات الإنتاجية والوحدات السكنية مُسحت عن بكرة أبيها في هذه المدن والبلدات. وقد استهدف الطيران السوري والروسي بشكل خاص، بين أصول رئيسية أخرى، المنشآت الطبية. لقد دفع المجتمع والاقتصاد السوري ثمن هذا التدمير، وسيظل يدفعه لسنوات قادمة.

بالطبع، تتحمل الولايات المتحدة بتدميرها للرقة، وتركيا بتسهيلها نهب القاعدة الصناعية لحلب، مسؤولية كبرى، بالإضافة إلى إيران والمعارضة المسلحة وغيرها من الفصائل التابعة لمختلف الأطراف.

ثمة عوامل أخرى أيضاً تُفسّر الظروف الاقتصادية الرهيبة الراهنة، بما في ذلك هروب رؤوس الأموال والطبقة الوسطى، والتآكل الكبير لقيمة الليرة السورية، وتشظي البلاد إلى قطاعات حكم مختلفة، والاحتكارات والتكتلات التي تعود لشخصيات تجارية قوية في السوق المحلية، وتفشي شبكات الفساد التابعة للنظام.

إلا أن السياسات التي انتهجتها الحكومة، بتواطؤ من حلفائها الخارجين، لم تكن أقل سوءاً من كل ذلك.

ففي 2014 جددت الحكومة لعشرين سنة قادمة تراخيص الشركتين المشغّلتين للهاتف الخلوي في البلاد، وبشروط تُجرّد الخزينة السورية، وبالتالي سكان البلاد، من أموال هم بأشد الحاجة إليها. وقد حسبت نشرة ذا سيريا ريبورت أنه بين 2015 و2018 تم تسليم حوالي 200 مليار ليرة سورية (أي ما يعادل حوالي 450 مليون دولار) لأصحاب أسهم هاتين الشركتين على حساب الخزينة السورية. لم تكن هناك أي مبررات مالية أو قانونية لتغيير شروط الترخيص؛ فقط جشع أصحاب الشركتين، وهم طبعاً محاسيب النظام أو أشخاص مرتبطون به، هو ما مكّن من ذلك.

وبالمثل، تنازلت الحكومة لمجموعة Stroytransgaz الروسية عن 70% عن جميع الإيرادات الناجمة عن إنتاج وتصدير الفوسفات. يعني ذلك مئات ملايين الدولارات سنوياً، وقد تخلت عنها الحكومة لمدة 49 سنة، لإرضاء جشع طغمة من الأثرياء المقرّبين من موسكو، مرة أخرى على حساب الخزينة وسكان سوريا عموماً.

يمكن للمرء أن يضيف إلى هذه السياسات تخفيض الدعم على مختلف المشتقات النفطية، الأمر الذي رفع أسعار الاستهلاك بشكل كبير؛ أو مثلاً الأموال التي خصصتها الحكومة لتطوير عقارات فاخرة في «ماروتا سيتي» على حساب مشاريع الإسكان الاجتماعي للمحتاجين والمُعوزين.

كل ذلك لا يجيب على سؤال ما إذا كان ينبغي الإبقاء على العقوبات وتحت أي شروط، لكن من المهم عقلنة النقاش بعض الشيء، والتأكيد على أن العقوبات أبعد ما تكون عن التسبب بالويلات الاقتصادية في سوريا.

نوعان من العقوبات

يمكن تقسيم العقوبات الغربية المفروضة على سوريا منذ عام 2011 إلى نوعين عريضين: تلك التي تستهدف شخصيات وكيانات مرتبطة بالنظام، وتلك التي تستهدف قطاعات الأعمال.

يخضع بضع مئات من الشخصيات والكيانات السورية لعقوبات أميركية وأوروبية، إما بسبب عضويتهم الصميمة في الهيئات السياسية والعسكرية والأمنية للنظام، أو بسبب تقديمهم الدعم للنظام بطريقة أو بأخرى.

في كانون الثاني الماضي، فرض الاتحاد الأوروبي عقوبات على 11 شخصية وخمس شركات، معظمهم منخرطون في مشروع ماروتا سيتي، المشروع العقاري الفاخر المزمع إنشاؤه في دمشق على أرض كان يقطنها آلاف السكان المعارضين المجرّدين من حقوقهم، الذين صودرت منهم هذه الأرض وطُردوا منها. وفي الأسابيع والأشهر المقبلة، قد يتم إدراج مزيدٍ من الشخصيات التجارية على القائمة السوداء، لأن معظم أمراء الحرب الجدد والمستثمرين الناشئين حديثاً، والذين يعمل كثيرون منهم كواجهات لشخصيات النظام، لا يزالون خارج القائمة. باستثناء مناصري النظام، قلّما تخرج أصوات منادية بإزالة هذه العقوبات.

ينطوي النوع الآخر من العقوبات على استهداف قطاعات الأعمال، مثل النفط والكهرباء وتكنولوجيا المعلومات والبنوك وغيرها. وهي تشمل مثلاً حظراً على تصدير توربينات الطاقة وقطع غيارها إلى سوريا، وحظراً على توفير معدات الاتصالات السلكية واللاسلكية، وحظراً استيراد المنتجات النفطية السورية.

هذه الرزمة من العقوبات هي الأكثر إثارة للجدل، فهي تساهم في نقص السلع والخدمات في السوق السورية، وتشكل عقبة أمام التجارة والاستثمار، وبالتالي أمام عافية الاقتصاد.

بالطبع، بعكس السيناريو العراقي، ليست هذه العقوبات مفروضة من الأمم المتحدة، وما تزال سوريا تتاجر مع عشرات من دول العالم، وبالتالي يمكنها نظرياً شراء أي منتج تحتاجه تقريباً من بلدان ثالثة. كما أنها معفاة من تجارات كثيرة أخرى مثل السلع الزراعية والصيدلية الغربية وغيرها من السلع غير الحساسة.

كما أن الدعاوى القائلة إن العقوبات تقوي شبكات النظام الفاسدة والخارج عن القانون مبالغ بها. هذه الشبكات موجودة دائماً ومن قبل 2011 وقبل العقوبات، وقد كانت سيطرتها تتزايد على الاقتصاد منذ وقت طويل.

أيضاً، في العديد من المجالات لا يكون تأثير العقوبات ذا معنى بالقدر الذي يدعيه النظام السوري. ففي حين لا تملك الحكومة أن تشتري توربينات طاقة كهربائية من الدول الغربية، ما يزال بإمكانها شراؤها من روسيا أو من إيران. لكنها لا تفعل ذلك، ليس بسبب العقوبات، بل لعدم امتلاكها الإمكانات المادية وعدم استعداد حلفائها لتمويلها على هذا الصعيد.

ومع ذلك، فإن الجودة النوعية للتكنولوجيا والخبرة الفنية الغربية، ووزن الدولار واليورو في التدفقات المالية الدولية، تبقى مسائل في غاية الأهمية ولا بد أنها تزيد من وطأة العقوبات الغربية على علاقات سوريا الاقتصادية مع جميع دول العالم، بما في ذلك حلفاء النظام.

المعاملات المصرفية كانت الأكثر تأثراً بشكل خاص، حيث غدت المؤسسات المالية الغربية مترددة للغاية في إجراء أي علاقات تجارية مع كيانات سورية أو ذات علاقة بسوريا. وبالنتيجة يحتاج المستوردون السوريون إلى المرور عبر النظام المصرفي اللبناني أو استخدام نظام الحوالة، مما يؤدي إلى زيادة تكاليف المعاملات وارتفاع الأسعار الأخيرة بالنسبة للمستهلكين المحليين.

كذلك فإن أي شركات أجنبية تخشى دخول السوق السورية، خوفاً من أن تطالها العقوبات أو تتضرر سمعتها. والنتيجة نقص الاستثمارات المطلوبة بشدة.

في تشرين الثاني 2018، حذَّرَ مكتب مراقبة الأصول الأجنبية، وهو ذراع العقوبات التابع لوزارة الخزانة الأميركية، من أنه «سيستهدف بقوة» جميع الجهات الفاعلة في النقل البحري والمتورطة في مشتقات النفط إلى سوريا، بما في ذلك شركات الشحن والتأمين والبنوك.

كان لذلك التحذير تأثير فوري. فقد أدى إلى النقص الحالي الذي نشهده الآن في منتجات الطاقة في جميع أنحاء سوريا، وهو ما يتسبب بزيادة المشقات على السكان وتعقيد احتياجات التدفئة أو الطهي. يؤدي هذا النقص أيضاً إلى ارتفاع تكاليف النقل وبالتالي أسعار الاستهلاك. ثمة أسباب أخرى طبعاً لنقص النفط، بما في ذلك فساد شبكات النظام وارتفاع الطلب بسبب برد الشتاء، ولكن الإجراء الأميركي كان أساسياً هنا.

ورغم ذلك فإن هذا الإجراء ضربَ جيبَ الحكومة. فربما تشكل الإمدادات الإيرانية، التي تمثل الجزء الأكبر من واردات النفط السورية، أكبر مصدر للإيرادات المالية بالنسبة لها. والواقع أن طهران تقدم النفط على أساس ائتماني لدمشق، التي تبيعه نقدياً للعائلات والشركات وتجني ما يصل إلى مليار دولار من الإيرادات سنوياً، وهو ما يمثل ما بين 25 و33% من إجمالي الدخل الحكومي. وهذا النقص يبرز المعضلة الأوسع التي تنطوي عليها العقوبات. فمن شأن استئناف إمدادات النفط أن يساعد النظام على إثراء نفسه مرة أخرى، ولكنه أيضاً يخفّف المشقات التي يواجهها السوريون العاديون.

وفيما عدا هذا الإجراء المحدد، معظم المؤشرات تفيد إلى أن الأثر الصافي للعقوبات القطاعية على الاقتصاد ككل هو أثر سلبي – ولو كان دورها في الويلات الاقتصادية التي تعاني منها البلاد بعيداً كل البعد عن الخطر الذي يزعمه النظام.

هل تخدم العقوبات غرضاً سياسياً؟

هنا يصبح السؤال ما إذا كانت العقوبات، التي هدفها الرسمي انتزاع تنازلات سياسية، ذات جدوى فعلاً. فإذا كان للعقوبات الغربية تأثير سلبي على السكان، كما حدث مثلاً في حالة العقوبات المفروضة على العراق بعد 1991، فلا نقاش في الموضوع. يجب رفع العقوبات فوراً دون أي تأخير أو اشتراط. لكن من الواضح أن هذه ليست حالة العقوبات في سوريا، ولكن رغم ذلك، بالنظر إلى الضرر الذي تُلحقه هذه العقوبات بالسكان، لا بد من تقديم حجج مقنعة للإبقاء عليها.

نعتقد بوجود معيارين يجب تطبيقهما أثناء تشكيل موقف من هذه المسألة. أولاً، ينبغي ربط رفع العقوبات بأهداف تكون سياسية، وقابلة للتحقيق، وواقعية، وتنطوي على فوائد طويلة الأجل للسكان. فالمجادلة بأنه لا ينبغي رفعها حتى يترك الأسد السلطة مثلاً سيجعلها بلا أي فائدة. ثانياً، ينبغي أن تكون هناك حجة مقنعة مفادها أن العقوبات قد تساعد في انتزاع تنازلات. فحين لا تتوفر أدلة على استعداد النظام لتقديم تنازلات، سيتعيّن التشكيك في الطائل من وراء العقوبات.

من وجهة نظر تاريخية، ثمة أدلة محدودة على نجاح العقوبات في تحقيق تغيير سياسي جذري، وفي الحالة السورية قلة هم الذين يجادلون بأنها قد تنتهي إلى سقوط النظام. ومع ذلك، نعتقد أنه يمكن الحصول على تنازلات من النظام بشأن مجموعة من المسائل، حتى لو لم يحدث ذلك على المدى القصير. من منظور المصلحة الوطنية السورية، ما يتبادر فوراً إلى الذهن هو: مصير مئات آلاف المختفين أو القابعين في زنازين النظام، وملايين اللاجئين الراغبين في الحصول على ضمانات أمنية قبل العودة إلى ديارهم.

تفيد إثارة هاتين المسألتين في تسليط الضوء على المطالب الإنسانية والسياسية الرئيسية، ولكن قبل ذلك على مسألة أن الجدل الدائر حول العقوبات يتناول غالباً تأثيرها على السوريين المقيمين في مناطق سيطرة النظام. لكن هناك فئات أخرى من السكان ينبغي وضع مصالحها بعين الاعتبار.

ثمة أيضاً بضعة مؤشرات على أن العقوبات قد تساعد في إجبار النظام على تقديم تنازلات.

بادئ ذي بدء، هناك إصرار من جانب السلطات السورية، لكن أيضاً موسكو، على ضرورة رفع العقوبات. يريد النظام وحلفاؤه رفعها أكثر من أي شيء آخر. يريد النظام السوري تمكين محاسيبه من الوصول إلى الأسواق المالية الدولية مرة أخرى، سواء مباشرةً أو من خلال واجهات لهم، في حين ترى طهران وموسكو أن الانطلاق المحتمل لإعادة الإعمار سيمثل فرصة تجارية للشركات الإيرانية والروسية. واليوم، حتى أنصار النظام يعترفون بأن العقوبات تشكل وسيلة ضغط.

من جهة أخرى، أظهرت موسكو أنه يمكنها تحصيل تنازلات كبيرة من النظام عندما تريد. حين تعلق الأمر مثلاً بمنح طغمة روسية نفاذاً إلى مناجم الفوسفات الشديدة الربحية قرب تدمر، لم تجد موسكو أية صعوبة في فرض ذلك على دمشق. على المستوى السياسي، أظهرت القرارات العديدة المتخذة في اجتماعات أستانا الثلاثية مع أنقرة وطهران أن بإمكان موسكو فرض إرادتها على حليفها السوري. لا يوجد سبب للاعتقاد بأنه ليس بإمكان موسكو إجبار دمشق على تقديم تنازلات من شأنها تحسين الظروف المعيشية لجميع السوريين، المقيمين في الداخل والخارج، من خلال توفير معلومات عن المختفين وتقديم ضمانات للاجئين.

أخيراً، أحد الجوانب المهمة في النقاش يتمثل في عدم وجود بدائل. بمعنى آخر، باستثناء العقوبات، ليس هناك سوى القليل جداً من الأدوات المالية المتبقية لتحصيل أي شكل من أشكال التنازلات من النظام. قد تكون عودة الدبلوماسيين إلى دمشق إحدى هذه الأدوات، على الرغم من عدم وضوح مدى التنازلات التي ستستعدّ دمشق لتقديمها في هذا الصدد. فيما يتعلق بإعادة الإعمار، لا يمكن أن تتدفق الأموال ما لم يتم رفع العقوبات. ويجب أن يكون واضحاً للجميع أن رفع العقوبات بلا قيد أو شرط هو بمثابة دعم اقتصادي ومالي وسياسي هائل للنظام، وفي حال حدث فإنه سيتعيّن علينا أن ننسى أي احتمال لعودة اللاجئين، أو لتحصيل معلومات حول المختفين، أو إطلاق سراح المعتقلين، أو أي شكل من أشكال الإصلاح السياسي مهما يكن متواضعاً.

ما الذي يجب إنجازه؟

نعتقد بضرورة اعتماد التدابير التالية:

- تحديد مجموعة من الأهداف الواضحة والمرتبطة بالرفع التدريجي والانتقائي للعقوبات القطاعية. ثم استخدامها لانتزاع تنازلات سياسية حول مصير المعتقلين، وتقديم ضمانات أمنية لعودة اللاجئين، والتراجع عن المصادرات الضخمة ومشاريع التطوير العقاري التي تؤثر على حقوق ملكية الناس. وبالطبع يجب أن تتضمن كل هذه التدابير عمليات رقابة واضحة.

- وقف الإجراءات التي تسببت بتضرر معظم السكان، مثل الإجراءات الأخيرة الخاصة بشحن النفط إلى سوريا، وتسهيل حركة البضائع التي تستوجب الإعفاء، بما في ذلك جميع المواد الإنسانية وكذلك قطع الغيار اللازمة للبنى التحتية المدنية الرئيسية.

- المحافظة على العقوبات التي تستهدف الشخصيات والكيانات، وتوسيع نطاقها لتشمل النخبة التي صعدت خلال الحرب، والتي تواصل نهب البلاد والاستفادة من قربها من السلطة لتكديس الثروات على حساب السكان.

- الإبقاء على الإجراءات المتعلقة بالقطاع المصرفي، على الرغم من تأثيرها السلبي على أصحاب الحسابات العادية. فمن شأن رفع العقوبات المالية أن يعيد ماكينات غسل الأموال، وأن يسهّل على النظام تمويل ميليشياته ويقضى على آخر ورقة تفاوض رابحة ضده.

- الاستفادة قدر الإمكان من الأوراق القليلة الأخرى ضد النظام. على وجه الخصوص، لا ينبغي إعادة تأسيس أي شكل من أشكال العلاقات الدبلوماسية مع دمشق. من العبث إعادة الدبلوماسيين دون تحصيل أي تنازل من طرف النظام، إذ سيكون ذلك بمثابة تخلٍّ مجاني عن ورقة تفاوضية مهمة. لقد كان الدبلوماسيون الغربيون قد بقوا في دمشق لحوالي سنة كاملة بعد بداية الانتفاضة، دون حدوث أي تنازلات من النظام تستحق تواجدهم في عاصمته.